众所周知，澳门地少人多，人口密度更是全球之最，这更显得本澳土地资源尤为珍贵。长期以来，土地资源的严重不足也是澳门经济多元发展的其中一阻碍。但现实是澳门存在为数不少的闲置土地，究竟原因何在？如何善用这些土地资源，促进澳门经济发展，改善澳人居住环境，值得大家探讨和关注。

今期的时事辩论栏目，我们邀请了澳门立法会施家伦议员、澳门政治经济研究协会唐继宗理事长、澳门法律交流协进会会长黄景禧律师、澳台青年交流促进会蔡文政会长，共同探讨澳门大量闲置土地的历史原因，以及如何善用这些闲置土地造福于民等。期待今次的深入探讨，对政府有关政策的制定起到一定的参考作用。

今次辩论围绕下列问题展开：澳门闲置土地的历史原因是什么？部分闲置土地地段内杂草丛生，卫生堪忧，对周边小区卫生环境造成很大影响，对此有何好的建议？将具条件的闲置土地，打造成永久性的休憩设施，特别在一些人口密集的区域，为居民提供更多休闲活动空间，对此怎么看？如何使土地在待规划期间，能够做到地尽其用，避免被长期闲置，在这方面对政府有何建议？此外内地或其它地方在处理闲置土地方面，有哪些值得澳门借鉴和参考?

政府有责任跟进批给或占用土地的状况

根据澳门特区政府2021年度施政方针提出的：“特区政府致力善用已收回的土地，切合地区的现况及社会发展的实际需求进行规划利用。”您认为澳门闲置土地的历史原因是什么？

澳门立法会施家伦议员：澳门地少人多，人口密度更是全球之最，这更显得本澳土地资源尤为珍贵。回归前澳葡政府大量滥批、低价批给的土地，而商人亦未对大量批给土地进行开发，导致大量土地闲置，致使回归后，特区政府虽然承诺兴建公共房屋，因无地可建感无奈，同时亦因土地资源缺乏为由，对有关新类型房屋研究搁置。

但随着《土地法》规定的25年没有利用便必须收回的规定，近年来，政府亦陆续因土地宣告失效而开展土地回收程序，然而当中亦因收回土地往往需要通过法院诉讼，这使得收地时间被大大拉长，使整个收地总花费时间往往需要数年甚至数十年才能够成功收回。

廉政公署亦曾发表报告，指出行政当局曾在收回土地当中存在“不作为”的情况，导致收回土地欠缺及时性，例如：南湾CD区13幅土地，批给期满后接近两年才正式收回。

澳门政治经济研究协会唐继宗理事长：澳门特区是全球人口密度较高的地区之一，根据澳门统计暨普查局公布的“2020年环境统计”数据显示，澳门去年土地面积为32.9平方公里；人口密度由2009年的每平方公里1.812万人增至2020年的2.08万人，进一步突显了特区土地资源的稀缺。

根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第七条规定，澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有，由澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收入全部归澳门特别行政区政府支配。

按经济学产权理论基础分析，若澳门政府对特区境内土地资源的管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发的各项权利能界定清楚，则这些珍贵的土地资源则可按市场最高的价值被有效利用。然而，至今本澳仍有一定数量的闲置土地未被开发利用。因此，基于前述理论进一步探讨，其中的原因不外乎为相关产权仍未被清楚界定、据位人没有尽善用土地资源之责，或/及现行土地资源前述权利的交易制度尚存改进空间。

2020年12月30日，澳门廉政公署公布“关于74个被宣告临时性租赁批给失效之土地审批卷宗之调查报告”，报告的前言指出：“为响应社会对闲置土地的关注，行政当局于2010年3月开始，逐一审视所有未能于临时性租赁批给合同所订定的土地利用期间内完成土地利用，或已完成土地租赁期间的个案，最终于2015年起陆续宣布多幅土地的临时性租赁批给失效，并收回有关土地，即使随后有土地承批人就有关决定提起司法上诉亦然。”报告的第一部份指出关于租赁批给土地的利用及失效之法律规定，经分析“新、旧《土地法》在处理以租赁制度批给土地的取得方式、取得状态或阶段、土地利用的期间与要求、土地承批人的权利与义务、在相关期间届满而无利用土地的法律后果等方面的规定基本上是划一的，从1980年至今都无重大变迁，在此范畴内，新《土地法》只是将旧《土地法》原有的制度作出更具体明确的表述罢了。因此，在法律层面而言，新《土地法》中有关土地利用期间及土地租赁期间届满后而仍未完成土地利用，会导致土地批给失效的规定由来已久，并非新规定，问题只在于执法力度。”

因此，若正如以上廉署有关报告所言，“新、旧《土地法》的规定基本上是划一的，从1980年至今都无重大变迁”，而实况是产生了为数不少的闲置土地，让珍贵的土地资源未能被有效利用，因此，认为有需要检讨《土地法》的有关规定自1980年订立后，经过逾40年的社会经济变迁，是否仍能适合现今和未来澳门发展需求并作出彻底的修订。

澳门法律交流协进会会长黄景禧律师：澳门是全世界人口密度最高的地区之一，一直存在地少人多的问题，土地资源弥足珍贵，为保障公共利益，不论是7月5日第6/80/M号法律（“旧土地法”）还是第10/2013号法律（“新土地法”），均严格规定每项土地批给之具体利用期及不超过二十五年的租赁期，以避免土地被批给后一直没被发展利用的浪费情况，而澳门廉政公署在《关于74个被宣告临时性租赁批给失效之土地审批卷宗之调查报告》内亦就闲置土地问题原因作出详细分析。

为善用土地资源，政府应视乎实际社会及市场需求，分阶段进行部分土地批给，并按照城市发展方向就土地批给之利用作出相应的调整。然而，澳门特区政府现时已公布未能如期利用的一百多块土地中，绝大多数均是于上世纪八十年代末至九十年代初由澳葡政府作出批给。由于上世纪九十年代至千禧年期间澳门经济进入长达十多年之萧条期，加上当时治安环境及营商环境极差，客观而言，该一百多块土地批给已远远超出当时澳门社会及市场的实际需求。

因此，本人十分认同现届政府在2021年度施政方针所提出的善用土地并按需求进行规划利用的政策，尤其是按照《城市规划法》所制订之《澳门特别行政区城市总体规划(2020-2040)》草案，土地利用得当可助力澳门经济适度多元发展，改善社会民生福址。此外，本人亦建议政府在批给土地合同内善用特别负担条款，按照社会实际需要在土地批给内增加相应的特别负担，例如兴建公园、学校院舍等。

澳台青年交流促进会蔡文政会长：澳门总面积虽然因为沿岸填海而不断扩大，但截至2021年6月，澳门特别行政区的土地总面积也仅为33平方公里。澳门资源有限，特别是土地资源，要有效利用好澳门的所有土地资源，特区政府必须要依法监管。

澳门土地立法主要经历了以下几个阶段：第一阶段为1940-1965年，1940年颁布第一期《澳门殖民地批出土地条例》第648号的立法性法规，该法规定了租借土地、租赁土地、临时占用公地、交换土地四种土地批给方式。此法适用了25年，直到1965年的《澳门地区公地占用及批地条例》出台才废止；第二阶段为1965-1980年，法规出了许多修改，其中最重要的修改部份就是政府批准的土地必须以公开竞投的方式进行。1989年《土地法》又取代了此条例与实施细则。1991年第52/91/N法令又将“公开竞投”改为“公开招标”，并规定了相应的法规。在澳葡政府时代，土地指的是葡萄牙政府所有澳门的土地，1999年回归后，根据《澳门回归法》、《澳门基本法》，该种土地的所有权人应该是中华人民共和国，澳门政府是管理人。

直至2014年生效的澳门新《土地法》立法，就澳门特区政府的土地使用及利用的定义、行使、变更、移转及注销等作了具体的规定，明确规定政府有责任跟进批给或占用土地的状况，对于批给的土地没有利用好(即闲置土地)，切实有效利用土地的使用提供了法律依据，新《土地法》强化了澳门特区政府的监察责任。

随着澳门特区经济、社会的高速发展，修法工作必须与时并进，很多不合时宜的法律法规必须废止及修正，为配合社会发展的需要，需要制定更多的法律法规。通过高质量、高效率的立法，从法律层面保障公平性及澳门社会长期繁荣稳定发展。

打造更多休闲空间响应社会需求

部分闲置土地地段内杂草丛生，卫生堪忧，对周边小区卫生环境造成很大影响，将具条件的闲置土地，打造成永久性的休憩设施，特别在一些人口密集的区域，为居民提供更多休闲活动空间。对此您怎么看？

澳门立法会施家伦议员：随着时间发展，现时本澳收回土地已近百幅，但当中大多数都处于闲置当中，并未有任何作为，当中更存在杂草丛生，蚊患严重，鼠踪处处，对周边小区造成很大影响。社会期望政府加快运用这些闲置土地，以响应小区需求，但政府依然多次以澳门城市总体规划未出台为由，始终将有关土地闲置，导致这些土地长期摆放，严重浪费澳门珍贵的土地资源。

对于将具条件的闲置土地，打造成永久性的休憩设施，特别在一些人口密集的区域，为居民提供更多休闲活动空间。本人认同有关情况，如早前政府提出打造成亲子同乐的车胎公园，在坊间普遍受到市民欢迎，甚至期待。建议政府应在选址上做好检视，避免造成有关土地打造永久性休憩设施后又进行拆除，浪费时间及成本。

澳门政治经济研究协会唐继宗理事长：特区土地资源的使用权在批给前、批给后，或依法回收的不同阶段皆有机会出现闲置的状态，在土地资源稀缺的客观环境，我们急需就前述每一阶段有可能导致土地闲置的因素加以仔细分析与检讨，才能不断完善特区土地资源管理、使用、开发、出租等，让土地资源被更有效地利用。至于是否将具条件的闲置土地，打造成永久性的休憩设施，这需要等待《澳门特别行政区城市总体规划（2020-2040）》正式出台，在这之前建议用临时或短期批给方式，响应社会的需要。

澳门法律交流协进会会长黄景禧律师：澳门特区政府以谋求公共利益为职责，有责任对已收回之闲置土地进行维护及管理，以免对周边居民带来卫生上及安全上的威胁。然而，对全澳一百多幅闲置土地进行长期持续维护的成本花费甚巨，为此，本人抛砖引玉提出一些建议。

首先，政府必须对每幅闲置土地进行一次排害性清理，当中包括检查及清理污染物、金属器械、易燃品及害虫等，确保每幅土地不存在任何对居民构成危险的事物。接下来，针对因毗邻居民区而有可能对小区构成卫生及安全滋扰的闲置土地，由于土地的卫生状况直接影响邻近居民的生活质量，政府各部门可联动协调以组织邻近小区居民担任志愿者，定期对闲置土地进行简单维护及清理。

针对上述志愿工作者的工作须进行计量管理，例如可引入内地的志愿服务信息系统，每年可对贡献时数最多的优秀志愿者作出奖励，带动他们的积极性及荣誉感。

澳门地少人多，尤其在澳门半岛的居民区缺乏绿色空间及休憩设施，将位于稠密居民区的闲置土地打造成永久性的休憩设施，无疑可实时解决该小区的公共需求。《澳门特别行政区城市总体规划 (2020-2040)》草案规定之八类土地使用类别中设有绿地或公共开放空间区，主要用于具环境平衡、景观价值及设置休闲、娱乐、运动及文化的户外活动功能，本人认为这规划完全满足澳门居民现时的需求。

关于永久性的休憩设施方面，由于澳门土地稀缺，为了贯彻《澳门特别行政区城市总体规划（2020-2040）》草案所规定之土地使用和利用之“复合利用”原则，确保土地得到最大化利用，本人认为垂直活动场所的休憩设施较为合适，除了绿化空间及休憩设施外，亦可增加停车场及小区活动场所，让民间社团及各兴趣人士可以租用场所举办文化活动及兴趣活动，丰富小区居民的文化需求。

澳台青年交流促进会蔡文政会长：闲置土地一般较多出现环境卫生问题，如垃圾堆积、蚊虫滋生、鼠患猖獗等恶劣的卫生问题出现，建议可作为临时停车场、休憩区、小型运动场或公园等，以便清除积水、淤泥及杂草等，以杜绝蚊患及清除蛇虫鼠蚁匿藏地方，从根源改善闲置土地内的环境，以减少对周边小区的影响。

根据澳门特区政府2021年度施政方针提出的：“特区政府致力善用已收回的土地，切合地区的现况及社会发展的实际需求进行规划利用，本澳有大量闲置土地仍待研究规划用地，政府各部门需要主动协调，制订闲置地清单及规划时间表，根据统计，2020年澳门共有196个公园绿地，占地仅为2,873,356平方米，有序利用闲置土地增建多元休憩设施供市民使用，具有急切需要。

凼仔居住区人口密度愈来愈多，预计凼仔的居住人口将超过10万人，但休憩空间却未见增加。2020年特区政府正式收回闲置了23年原海洋世界的土地，收回土地面积共193,775平方米，该土地坐落海岸线，邻近住宅，如果兴建高楼必会影响视野景观，甚至影响海岸线生态，所以该地规划一直引来附近居民和社会关注。不少凼仔居民希望该土地可兴建临时绿化休憩地，包括儿童游乐区，篮球场及足球场的“自由波地”，多功能广场等，一并重整周边的行人道，优化附近的步行环境及绿化景观，提升小区环境。希望政府为该地订立详细发展规划，照顾周边居民和满足社会需要。