李洪雷 研究员 博士生导师 中国社会科学院 法学研究所副所长、
中国社会科学院全面依法 治国副理事长兼秘书长、中国法学会港澳基本法研究会副会长
2021年9月5日公布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》中明确“用足用好珠海经济特区立法权，允许珠海立足合作区改革实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”
两天后，广东省人大党组会议上明确做出表态，要立足合作区改革创新实践需要，成立工作专班积极支持和指导珠海市用足用好经济特区立法权，围绕横琴开发建设加强“小切口”立法，为合作区建设提供法治保障。
针对如何用足用好经济特区立法权服务于横琴粤澳深度合作区建设，值得我们认真分析、解读的探讨。
经济特区立法权的本质特征
有人认为，授予经济特区立法权是明确其具有先行先试的权力和机会，实际上先行先试不是地方立法权区别于一般地方立法权的本质特征，一般地方立法权也有先行先试功能。
国家《立法法》第七十三条：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
古训中有这样的表述“穷则变，变则通，通则久。”《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》中所指经济特区立法权的“变通”，就是指法律、行政法规等所作规定不符合经济特区的具体情况或实际需要时，经济特区立法可以作出与其不同的规定。对于国家明确的变通性原则，我们可以理解为是一种授权决定：即根据具体情况和实际需要，遵循相关法律、行政法规的原则或基本原则，制定特区法规。
《立法法》第九十条：……经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。《立法法》第九十八条：……（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
原全国人大常委会法工委研究室副主任、全国人大常委会副秘书长兼办公厅研究室主任周成奎曾撰文对特区立法权有过清晰的解读，对我们今天的认识依然具有启发性，“建立经济特区，就是要让一些地区可以率先改变和突破不适应生产力发展的一些旧的条条框框，使生产力首先获得解放和发展。经济特区的授权立法，是这个大政策的必然结果，其实质是准许经济特区可以根据自己的具体情况和实际需要，变通国家法律、行政法规的规定。”变通权应该是经济特区立法权的核心内容。
经济特区立法权的独特价值
前几年，社会上出现过特区立法继续存在的必要性之争。曾有人主张取消对经济特区的授权立法，基本理由是：经济特区是改革开放初期的产物，随着改革开放在全国范围内的全面推进，特区已经不“特”，特区的窗口作用和试验田作用也已经成为历史。相应的，特区授权立法制度已经过时，全国人大应该废除对特区的授权。在特别情形中，可以针对专门事项进行授权，而不再继续给予一揽子授权。这种观点忽视了这种一揽子授权的独特优势。
现实生活中，我们应该客观地看到，中央立法存在着一定的缺陷性。习近平总书记曾在十八届中央政治局第四次集体学习讲话时指出，“良法是善治之前提；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”对于不能体现改革开放、科学发展精神的中央立法，应该允许在一定地域、一定程度上进行突破，这有利于总结经验、开拓新路。
近年来，在对经济特区进行的这种一揽子立法变通权授权之外，还出现了另外一种单项授权的模式。例如《立法法》第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”自2012年至今，全国人大及其常委会共发布了20余个在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。对于国家立法单项授权我们也要做出客观的分析。其优势体现在：在试点地区的选择上更加灵活，更能适应具体授权事项的需要。劣势则表现在：（1）单项授权意味着由中央而非地方来决定哪些法律、行政法规可以被突破，这对相关决策的效率有很大的消极影响，难于及时响应地方改革试点的实际需求。（2）中央部门从规避风险的角度，往往倾向于不作授权。（3）改革措施与现行法之间存在的矛盾和冲突往往是在改革推进过程中才逐步显现的，在一项改革启动之初，对到底需要突破哪些相关法律、行政法规难以有全面的掌握，而单项授权决定在改革之初就需要作出，这对改革的推进甚为不利。
2020年8月《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中明确，用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。
2020年6月中共中央、国务院公布的《海南自由贸易港建设总体方案》，曾对制定经济特区法规作出相关表述，“在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则前提下，支持海南充分行使经济特区立法权，立足自由贸易港建设实际，制定经济特区法规。”
随后出台的《海南自由贸易港法》第十条明确，海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规（以下称海南自由贸易港法规），在海南自由贸易港范围内实施。海南自由贸易港法规应当报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。
2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定（草案）》的议案。为建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定：一、授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。二、根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照《中华人民共和国立法法》的有关规定分别报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。
特区立法的范围是否限于经济事务？
有观点认为，经济特区立法权应当与经济特区设立的目的相对应，既然经济特区的“特”就在于区域内特殊的经济政策与灵活的经济管理体制，目标也是鼓励外商投资，引进境外先进的技术与管理经验，那么经济特区立法权也因限制于经济事务。虽然这一观点有一定的依据，但我们认为，其在法律上并不成立，也不符合经济特区的实际状况。
授权决定和《立法法》未作限制。授权决定要求“根据具体情况和实际需要”制定法规。《立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”由此可见，《立法法》并没有在经济特区立法领域上设限制。
2005年，时任国务院总理温家宝指出：“经济特区本来就具有改革‘试验田’的功能和使命，理所当然地承担着国家改革创新综合试点工作……特别要大力推进行政体制改革，转变政府职能，按照建设现代政府的要求，实现政府管理职能转变和管理创新……还要按中央的要求搞好政治体制和社会管理制度改革。”这更加明确地指出，经济特区不仅仅是经济体制改革的先锋，更是行政体制、社会管理体制乃至政治体制的探路者。相应地，经济特区的立法也即不能仅限于经济领域的立法。
实际上经济概念也具有宽泛性。“经济事务”的覆盖范围极为广泛，以此作为区分标准缺乏实践意义。与法律部门中“经济法”的覆盖范围难以界定相似，“经济事务”这一概念是高度模糊并抽象的。除了传统的产业发展、商品流通、进出口、财政、金融具有明显经济属性外，劳动、社会保障、质量监督、安全生产亦与经济事务密切相关；在某些情况下我们也可以认为环境保护、教育、卫生乃至行政体制也是经济事务在某种程度上的延伸。将经济特区立法范围局限于经济事务在实际操作中是非常困难的。
从我国现实的实践状况看，目前经济特区立法的范围较为广泛，涉及包括卫生、环境、文化、人口、社会保障、政府事务等诸多领域，不是狭义“经济事务”概念所能涵盖的，大多为社会领域乃至行政领域立法。
经济特区立法权是否受《立法法》第八条限制？
全国人大及其常委会的专属立法权《立法法》第八条这样规定：下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；对非国有财产的征收、征用；民事基本制度；基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
有观点认为，全国人大常委会对经济特区立法的授权仅仅要求特区立法“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，没有要求遵循法律和行政法规的具体规定，而《立法法》第八条属于法律的具体规定，因此，经济特区立法可以对其进行变通。
反对意见认为，《立法法》第八条虽然仅仅是《立法法》中的一条具体规定，但所规定的全国人大的专属立法权，属于国家宪制结构的重要内容，其重要性程度并不低于《立法法》的基本原则，甚至可以认为该条在约束力上应接近于宪法规定。因此，第八条不能被经济特区立法所突破。
本人认为，虽然特区立法不能违反《立法法》第八条的规定，但这一条所涉及的部分立法事项经济特区立法也并非完全不能触碰。《立法法》第八条第（八）项规定的“民事基本制度”和第（九）项规定的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”，从文义上说并不是对这些领域地方规定的绝对限制，而只是把相关领域“基本制度”的立法权收归全国人大及其常委会，民事、财政、海关、金融、外贸的非基本制度其实可以用法律之外的形式制定。在珠海特区立法的历史上即存在诸如《珠海经济特区商事登记条例》（自2013年3月1日起施行）等属于民商事制度领域的规范。经济特区可以结合本地实际需要，在诸如金融、外贸领域制定有创新性的具体制度，为全国性立法积累经验。
经济特区立法权是否限于地方性事务？
有观点认为，变通只能限于地方事务，不能涉及全国性事务（中央事权）。中央事权是地方立法不能触及的“高压线”。我的观点是（1）经济特区立法权所受限制只是《立法法》关于全国人大及其常委会专属立法权的事项，而非所有的中央事务。（2）根据《立法法》第七十三条，即使是中央事权，地方也可以立法。《立法法》第七十三条 地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。（3）“职能同构”，“上下一般粗”，事权范围并不清晰。（4）地方政府具有双重属性（既是地方权力机关的执行机关，又是中央行政机关的下级机关））。除了中央专属事权外，还有大量的中央地方共享事权。（5）具体情形具体分析。
横琴粤澳深度合作区作为我国新体制、新架构的全新探索，还存在着需要进一步研究的问题，如横琴行政区划上属于珠海市，但横琴粤澳深度合作区上升由广东省管理的背景下，横琴或者与横琴相关的哪些事务是属于珠海经济特区立法权的范围；建立什么样的体制机制来保证横琴粤澳深度合作区的制度供给等都还有待于进一步明确和突破。
（对于本文观点的系统阐述，参见李洪雷：《在新的历史条件下用好经济特区立法权》，《人民论坛.学术前沿》2018年第13期。）
