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骆伟建:深刻认识深合区共商共建体制下的协同立法

2022-02-26 11:52:18    来源:    编辑:

骆伟建:深刻认识深合区共商共建体制下的协同立法

骆伟建 博士 教授 澳门大学宪法与基本法研究中心主任

国家推出《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(以下简称《总体方案》)中明确提出粤澳双方要共商共建共管共享横琴深度合作区,深刻认识和准确领会《总体方案》,必须要对《总体方案》提出的共商共建体制产生的背景和目的要有一个明确的梳理和认识,在此基础上推动协同立法的各项工作。

共商共建体制产生背景和目的

《总体方案》前言即开宗明义,做好横琴粤澳深度合作区开发开放,是为澳门长远发展注入的重要动力,有利于推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局。这一目标更贯穿《总体方案》的始终,在《总体方案》的战略定位、发展目标、产业规划、民生合作等方面得以具体反映和诠释,并且决定着对《总体方案》条文的理解与落地实施。

第一是落实大湾区发展纲要的举措。三年前国家提出《粤港澳大湾区发展规划纲要》,其中明确提出“推动粤港澳大湾区科技创新与产业发展,应重点发挥广州、深圳、香港、澳门等大湾区核心城市在创新中的引领作用,构筑一种创新型的协同体制。”总体方案提出共商共建共管共享横琴粤澳深度合作区,可以看作是对以上纲要精神的具体延伸和落实。

第二是丰富“一国两制”的实践。深合区不同于澳门大学横琴校区,非简单意义上的范围扩大,而是一种全新体制的探索和创新,也就是“一国两制”的创新实践,这个创新实践就是融合管理深合区,在这个过程中要符合“一国”原则,要保留内地有关管理的机制,同时要引入澳门的元素,发挥澳门的优势,即发挥“两制”的之长。

骆伟建:深刻认识深合区共商共建体制下的协同立法


第三要为澳门长远发展注入动力。这个动力就是多元,因为澳门自身多元发展的空间不足,国家支持澳门在横琴拓展多元发展空间。要推动澳门的多元发展就要有一些规则与澳门衔接,因为澳门是个自由港,自由港政策如何在深合区实行,如何与澳门对接就是我们要考虑的重要问题。

第四是要让澳门融入国家发展。融不是单纯内地的,也不单纯是澳门的,必须是相互结合的,这样才是融合。只有准确理解和认识总体方案的实际内涵,在遇到具体问题时以此方针政策加以引导和解决,才是处理问题的正确方向。

认识《总体方案》出台的大背景有助于理解和处理深合区下的“一国”与"两制"的关系,以及在协同立法时什么条件下考虑澳门因素,什么情况下考虑内地因素。只有把握好大局,才能解决好合作过程中的细节性问题。

深合区面临的挑战性问题

《总体方案》第二十六条规定,“充分发挥‘一国两制’制度优势,在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下,逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系”。

建立深合区面临着以下的挑战:制度存在差异、管理方式不同,在这种情况下如何共同管理?如何互相衔接?国家《总体方案》已明确了大的方向,合作的原则也已基本确定,关键是如何在共商共建体制下协同立法,细化和落实行动准则,为深度合作区的实际运作提供必要的法治保障。

骆伟建:深刻认识深合区共商共建体制下的协同立法


在协同立法的过程中要遵循一些基本的原则:一是充分发挥“一国两制”制度优势,即两地各有优势,需要互补发挥作用;二是遵循宪法和澳门特别行政区基本法规定,即在宪法和基本法下探讨协同立法,进行法治保障。

在以上原则基础上,粤澳双方如何开展协同立法。第一,将来深合区所有的法律规则和内容,一定要双方协商,要在深合区管委会内部由来自内地和澳门双方的公务人员、法律工作者共同协商形成;第二是协商出的内容如何转化成法律的规则,我认为按照现在这个《总体方案》来讲,是要通过珠海的地方立法来完成,不是随便拿着澳门的法律就能来用的。

实际协同立法七、八年前就提出过这个概念,但因为过去一直没有共管的这样一个平台和体制,现在国家提供了横琴粤澳深度合作区这个平台,有了这种体制,就具备了协同立法的条件。

我们在深合区协同立法面临最大的挑战应该是在两个领域,一是社会经济发展一体化。《总体方案》明确在深合区建立一体化的开放体系,这包括人员出入境体制、跨境金融体制、市场准入体制、跨境数据流动体制等;二是共商共建共管共享的体制。这在中国的宪法历史上是独一无二的,是没有先例可循的,所以面临的挑战会更多。比如深合区的行政区划没有改变,依然属于珠海的,深合区没有人民代表大会制度,是没有立法权的。但深合区又有部分的行政管理权,按照国家《总体方案》的行政授权可制定一些管理措施。深合区的司法权也要有广东省高级人民法院派驻横琴,这是一个很新颖的体制,非常值得我们研究。我个人认为,这是对我们搞公法,特别是搞宪法、搞基本法研究的人面对的一个待开发的法律富矿。中国的制度创新,如何对人类做出贡献,这个共管制度一旦成功了就是对人类的贡献。人家都是一国一制,我们“一国两制”都能搞出一个共管的甚至能够推动经济高速发展制度,这是我们学者应该承担的一个社会责任。

骆伟建:深刻认识深合区共商共建体制下的协同立法


我们怎么解决协同立法的挑战,我认为深合区的《总体方案》有两条原则,第一条原则是要发挥“一国两制”优势,这就是我们通常讲的法律源自于政策,是以政策为基础的,深合区适用“一国两制”的政策,需要我们加以充分利用;第二条原则是有个法律框架,再怎么创新必须是在“一宪”治国的前提下进行,不能突破国家《宪法》和《基本法》框架。双方合作必须明确这种关系,在此基础上进行创新。

深合区协同立法的大方向是明确的,一是民商事的规则向澳门衔接,向国际规则衔接。澳门有“两制”的优势、有自由港的政策、营商政策比较宽松、税费比较低、管理比较宽松,有利于吸引外来投资和发展。但在这个衔接的过程中也必须面对一个问题,就是澳门有些制度有一定的优势,但也有一些明显存在着滞后性。澳门的法律和产业发展密切关联,在博彩业法律规范管理方面,澳门是比较先进的。但民商事法律中,对横琴要发展大型的、高科技产业等的法律法规是缺少的。所以和澳门的民商事规则的衔接不能完全理解为和澳门现有的所有民商事规则的衔接,需要深入分析和取舍,衔接必须掌握精神实质,比如自由港的优势方面衔接。在这个衔接过程中,我们澳门自身也要做出检讨,哪些具优势是可以发挥的,哪些是需要补充修改的,再和深合区讨论如何衔接,在这方面我们必须要有清醒的认识,千万不能简单化,凡是澳门的我们都衔接,因为澳门人对自己这套法律制度还存在很多疑问和认为不足的,怎么能拿着这些法律在深度合作、高度开放、全新改革的区域衔接呢!

骆伟建:深刻认识深合区共商共建体制下的协同立法


另外一个属地管理原则,《总体方案》概括的非常明确,深合区实行共商共建共管共享原则,如果我们深入理解一下,还有一个很重要的方面,就是在中国共产党领导下的深合区,为什么党建、国家安全、社会治安、刑事司法要实行属地原则,这是我们一国的体制决定的。

对于深合区综合性的规范,据了解目前条例已酝酿完成并已进入上交国务院和全国人大常委会审批的阶段,这个推进的速度远远超出了我们的预想,我们希望能尽早看到相关细则的出台。

关于司法协助我认为不是简单的对接的问题,实际是重新构建的问题,如仲裁制度、调解制度等实际是双方如何去重新构建的问题。加强粤澳司法交流协作,建立完善国际商事审判、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制。研究强化拓展横琴新区法院职能和作用,为合作区建设提供高效便捷的司法服务和保障,以解决未来面对的纠纷问题。

还有深合区所有规则内容的协商最终都是要落在珠海这个地方,当然立法过程中一些重大的问题需要上升到中央人大层面来决定,但绝大多数立法在珠海特区就可以得到解决。关键是所有的法律、行政法规、过去的地方性法规怎么变通的问题,珠海立法权关键在变通,要用好珠海这个地方立法的变通权,这是深合区法制建设协同立法的最后一个关键。很高兴看见珠海市人大正在积极、主动、努力地开展这方面的合作。

在与澳门的接触过程中涉及大湾区的合作方面有些人往往忽视了珠海,认为广东省在横琴已派驻了一个办公室,误以为管理权就上升到了广东省和珠海没有关系,但实际上至少在立法权方面和珠海是有关系的,如果深合区和珠海没做好沟通和协商,最终的立法是无法解决的。

我认为,只要我们树立起正确的认识,建立起一套良好的协商、沟通管道,困难肯定有,但解决的办法一定比困难多。

深合区待清晰的一些法律问题

《总体方案》在设深合区管委会之外,另设广东省人民政府横琴粤澳深度合作区工作办公室,作为广东省政府的派出机构,履行属地管理职能。在领导架构的设计上,派出机构负责人即横琴办主任,同时担任深合区管委会秘书长。深度合作区是否属于《组织法》规定的省级人民政府派出机关?深度合作区管理委员会与横琴办之间存在什么法律关系?深度合作区管理委员会是否具有独立的行政主体地位?这些问题直接关系到管委会在今后做出特定行政行为,如制定某规范、或做出某决定时的合法性。管委会对深合区的管理是以国务院授权为前提,因此管委会的法律地位应在深合区后续立法中予以明确。

深合区涉及澳门特别行政区行政机关的参与,在行政权限的划分方面也应有区别于一般行政区域的设计。从目前深合区公布的组织架构看,深合区管委会下设执行委员会,执行委员会统领九个局,包括行政事务局、法律事务局、经济发展局、金融发展局、商事服务局、财政局、统计局、城市规划和建设局、民生局。从职能部门的设置看,既不完全同于内地传统政府工作部门设置,也有别于澳门公共部门的设置。如深合区的经济发展局行政职能包含珠海市商务局、科技创新局等多个部门职能;从职能部门的管理范围看,主要涉及商业、金融、财政、民生等领域。

同时,《总体方案》明确由横琴办负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作。以目前深合区公布的行政机构设置来看,存在部分领域的行政管理职能空白,如交通运输管理、紧急情况下的应急管理、国有资产管理等职能没有具体归属部门,原属于地方司法局管理范畴的律师工作管理目前并不在深合区执委会法律事务局的职权范围内。这些未涉及到的职权是属于省政府派出机构横琴办公室、是根据执委会行政管理部门的“兜底条款”由执委会个案交办、还是另设行政机构管理,目前并不明朗。

此外,中央垂直管理部门即海关、金融、国税、外汇管理等部门以及省以下垂直管理部门,如工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理等垂直管理机关的行政权在深合区如何行使,也需进一步确定。

在依法行政原则下,做出具体行政行为的行政主体如侵犯了公民、法人、其他组织的合法权益,将面临行政诉讼。如深合区管委会下属执委会以及多个职能部门,这些机构和职能部门是否都具有独立的行政主体资格?目前由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构的职能部门均具有独立的行政主体资格。


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