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冯彦龙:提高公务人员国情意识稳定公共行政基础

2022-01-27 16:32:30    来源:    编辑:

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冯彦龙 博士 澳门法学社社长 澳门城市大学讲师

 

    澳门特区政府行政的主观元素包括公务人员认同国家的意识形态,现透过香港公务人员参与反对《逃犯条例修订草案》运动,带出部份人员的国情意识有待提升;虽然澳门没有发生上述活动,亦可作为前瞻性参考,所以有需要提高公务人员的国情意识。现建议在入职考试加入国情知识、加强国情教育及定期安排往内地工作交流,以提高公务人员的国情意识。假设落实上述建议,可形成公务人员认同国家的意识形态;而《中葡联合声明》及澳门特区基本法规定在澳门实施“一国两制”,即在一个国家下,澳门不采用社会主义,并维持原有制度,带出公务人员具备认同国家的意识形态,有助落实“一国两制”。由于公共行政的主观元素包括上述意识形态,所以提高公务人员国情意识可稳定公共行政。

    澳门特区政府行政涉及主观与客观元素,两元素具多元性,主观元素存在于思想层面,例如公务人员的行政思维、认同国家的意识形态等;客观元素具可见性,例如法律制度、行政大楼及设备等。澳门与香港同为特区,并为相邻之地,所以透过香港社会运动事件,说明需要提高公务人员的国情意识,香港于2019年6月发生反对《逃犯条例修订草案》运动(简称“反送中”),运动者透过游行示威、集会、静坐、唱歌、呐喊等方式反对上述法案的通过;于7月,更由公务人员发起反送中集会,显示出部份公务人员对国情的认知不足及缺乏爱国情怀;虽然澳门没有发生上述活动,亦可作为前瞻性参考,所以有需要提高公务人员国情意识。

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提高公务人员国情意识三路径

    为提高公务人员的国情意识,现从实证及比较角度下,建议在入职考试加入国情知识、加强国情教育及安排往内地工作交流;而第一建议为了考核投考人的国情知识水平,第二建议为了巩固公务人员的国情意识,第三建议让公务人员了解国家机构的组织及运作、内地文化、中华文化等。

    (一)入职考试加入国情知识。基于现时澳门公务人员入职考试没有国情知识考核部份,及为提高公务人员的国情意识,建议在入职考试加入国情知识。现时公务人员入职考试包括综合能力评估开考及专业能力评估开考,前者为后者的前一阶段。首先阐述公务人员入职考试的内容,带出该考试的不足之处,公务人员的法律专有名称是公共行政工作人员及为概括性概念,该人员包括公务员及服务人员,公务员是透过确定委任或定期委获聘的人员,服务人员是透过临时委任或行政任用合同获聘的人员。接着,综合能力评估开考包括法律部份及通识部份,法律部份仅为公共行政的一般法律制度(选择题):1. 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、2. 第2/1999号法律《政府组织纲要法》、3. 第6/1999号行政法规《政府部门及实体的组织、职权与运作》、4. 第57/99/M号法令核准的《行政程序法典》、5. 第87/89/M号法令核准的《澳门公共行政工作人员通则》、6. 第14/2009号法律《澳门人员职程制度》、7. 第12/2015号法律《公共部门劳动合同制度》、8. 第31/2004号行政法规核准的《公共行政工作人员的工作表现评核一般制度》;通识部份包括语文理解、数理逻辑及图表数据分析等。

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    关于专业能力评估开考,此开考内容虽然因应不同政府部门而存有差异,但一般也包括法律部份及专业知识部份。例如体育局专业或职务能力评估开考的法律部份包括公共行政一般法律制度及政府部门组织法(选择题及分析题):1. 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、2. 第57/99/M号法令核准的《行政程序法典》、3. 《澳门公共行政工作人员通则》、4. 第67/93/M号法令《澳门体育活动》、5. 第23/SAAEJ/94号批示《给予体育社团组织财政补助规章》、6. 第11/94/M号法令《体育发展基金的架构及运作》、7. 第176/2015号社会文化司司长批示核准的《高水平体育赛事奖金颁发规章》、8. 第177/2015号社会文化司司长批示核准的《体育赛事奖状颁发规章》、9. 第19/2015号行政法规——《体育局的组织及运作》。专业知识部份包括运动科学(包括运动人体科学、运动训练学等)的专业知识、澳门体育政策、撰写报告书及公函等。虽然上述两个评估开考的法律部份均涉及基本法,但没有包括国情知识。

    从公务人员是国家及特区的人民公仆角度,分析上述两个评估开考的优劣。投考人被录取后,将为国家及特区服务,他们理应了解国情状况,并真诚效忠澳门特区及中华人民共和国,所以澳门特区行政长官及主要官员就职时,除须宣誓效忠澳门特区外,还须宣誓效忠中华人民共和国;公务人员除应将才智贡献给国家,还须效忠国家,这是所有法治国家公务人员管理制度的共同要求。上述两个评估开考均没有考核国情知识的部份,显示出这两开考不够全面,所以被录取者效忠国家及特区的精神及所提供的公共行政服务将备受质疑。

    就上述开考的不全面情况,建议对入职考试加入国情知识,国情知识应包括宪法、国家安全、国情发展状况、内地文化及中华文化等。宪法是各部门法(如民法、刑法)的根源及处于最高法律地位,宪法也确认中国各族人民奋斗的成果,规定国家的根本制度及根本任务,是国家的根本法及具有最高法律效力。有国才有家,国家动乱影响千家万户,国家安全及稳定十分重要,所以国家安全须被法律所规范;宪法规定国家须维护社会秩序,镇压叛国及其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办及改造犯罪分子;澳门基本法亦规定澳门特区应自行立法禁止叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在澳门进行政治活动,禁止澳门政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系;特区立法会于2009年通过第2/2009号法律《维护国家安全法》。强化国家安全是维护国家主权和领土完整的根本要求,推进国民经济持续健康发展、实现社会和谐稳定的重要根基;中共十八大报告中也提出“完善国家安全战略及工作机制,高度警惕及坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动,以确保国家安全”。

    澳门公务人员了解国情发展状况,顺着国家政策趋势,政府制定特区的长、中期发展规划,以便搭上国家快车及分享国家红利;例如“国家十四五规划”提出“坚持创新驱动发展、全面塑造发展新优势,加快发展现代产业体系、巩固壮大实体经济根基,形成强大国内市场、构建新发展格局,加快数字化发展、建设数字中国,推动绿色发展、促进人与自然和谐共生等”;特区政府近年也顺着国家规划,推动高新科技、现代金融、中医药及文化会展产业。公务人员了解内地文化,可拉近与内地政府的施政思维;公务人员了解中华文化,可知悉自身的民族根源,提高对国家的认同感;经过阐述上述内容的价值及重要性,反映该内容应包含在国情知识内。内地学者认为国情是动态、综合性概念,是国家在不同情况的体系总和,这些情况包括国家的社会性质、政治、经济、文化、军事、人口、民族、自然资源及国际地位等,而上述情况之间存有互联关系及互相影响。

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    (二)加强国情教育。基于澳门公务人员入职考试内容的局限及国情教育对象范围受限,无法确认所有公务人员的国情意识已达致合理水平,所以建议加强公务人员的国情教育,即丰富国情教育的内容及扩大接受教育的对象范围。现时公务人员入职考试没有国情知识考核部份,即使考试加入此部份,考试的时间(一般为三小时)及内容均有限,显示出考试未能全面考核投考人的国情知识。现时特区政府仅安排部分公务人员(如技术员或等级更高的人员)进行国情培训,显示出培训对象不够全面。关于国情教育内容及对象的受限情况,例如行政公职局于2021年10日举办的国情教育为认识国旗、国徽及国歌的历史、精神,体验升旗的仪式及程序;又如行政公职局于2019年在北京中央党校(国家行政学院)、外交学院及上海中国浦东干部学院举办“澳门高级公务员专题研习班”、“中高级公务员基本培训班”、“外交礼宾培训课程”及“中层公务人员基本培训课程研修班”,让他们学习国情,了解内地政府部门的法制、行政管理、外交接待及绩效治理等。国情教育不一定是专门课程,一些政府培训课程也可包含国情教育,而培训对象仅局限于高级技术员;公共行政培训中心举办的第二期公务人员领导力培训课程于2021年5月完满结束,该课程培训对象仅为高级技术员,培训内容包括宪法与基本法、国情教育、特区宪政秩序、大湾区建设、施政重点、公共行政、优化民生建设及现代金融等;上述培训可强化学员的问题导向、问题交流及行动导向;而根据上述,显示出国情教育对象范围受限。

    针对上述的受限问题,有必要加强国情教育,而国情教育是一套透过系统及计划而灌输或加强认识国情的德育,透过传授正确国情知识,对国家存有理性认识及感性情谊,继而对国家问题进行观察、思考及分析等,最后对此表达己见。由于国情教育十分重要,所以各国因应其民族特性、文化传统及时代发展而形成一套国情教育体系,让国民接受国情教育。最后也建议国情教育需定期举办,让公务人员能温故而知新。

    (三)安排往内地工作交流。即使入职考试加入国情知识考核部份及加强国情培训,仅让公务人员掌握抽象性的国情知识,并非对国情的亲身经历;而内地国情培训仅让公务人员短暂在内地学习及逗留,难以充分了解国家发展状况,这样有可能对国情的认知出现偏差,所以建议澳门特区政府定期安排公务人员往内地进行工作交流。有关交流并非普通的考察交流,而是安排往内地政府部门、国有企业事业单位、人民团体及群众团体等进行工作交流,让公务人员了解国家机构的组织及运作、内地文化、中华文化等。上述建议在法律层面得到支持,例如内地公务员法规定公务员可在公务员队伍进行内部交流,也可与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流;而交流的方式包括调任、转任及挂职锻炼。

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    安排公务人员往内地进行工作交流非为鲜事,而香港特区政府早已作出上述安排。于2002年,香港特区政府先后与北京、上海、广东等地政府合办“内地与香港特区公务员交流计划”,由于参与人员少及交流时间短,所以不被广泛关注。政府为巩固“爱国者治港”原则及让公务人员了解国家发展大局,于2021年5月宣告将与广东政府签署协议,分批安排公务人员往粤港澳大湾区的不同城市进行工作实践;政府未来计划立法以要求公务人员在三年试用期内完成内地工作实践才获长期聘用,而上述安排可让香港顺利融入粤港澳大湾区。虽然澳门与香港的法系有所不同,但两者同为特区及相邻之地,所以澳门可参考上述工作交流及立法构思。

提升国情意识的意义及目的

    假设入职考试加入国情知识、加强国情教育及安排往内地工作交流,可形成公务人员认同国家的意识形态及有助落实“一国两制”。

    (一)形成认同国家的意识形态。假设入职考试加入国情知识、加强国情教育及内地工作交流,有助形成公务人员认同国家的意识形态。提升公务人员国情意识并非朝夕能成,须经持续过程才可形成新意识形态。学者提出意识形态概念在学术界及社会各界存有分歧,该概念可根据不同环境及语境而有所不同;在马克思主义层面,意识形态是思想构建,有关思想具有阶级性及多元性,可涉及政治、法律、道德、艺术、宗教及哲学等思想观点。一般人员的工作生涯在生命周期中占相当长时间,在其工作期定期接受国情教育及往内地工作交流,这持续安排可形成公务人员认同国家的意识形态,让公务人员存有效忠国家及特区的思维,还可培养出高尚政治理念,这理念具有道德性及法律性,即对国家及民族存有高度认同感及责任感,并以国家及特区为重,以自身利益为次,理性支持政府的政策和执行。

    (二)有助落实“一国两制”。《中葡联合声明》及澳门特区基本法均规定在澳门特区实施“一国两制”",即在一个国家下,澳门特区成立后不实行社会主义的制度和政策,保持原有的社会、经济制度和生活方式,五十年不变;而澳门原有制度的核心主义是资本主义,上述声明及基本法相关规定显示出中央人民政府尊重澳门的原有社会及法律制度,以及落实“一国两制”的重要性。综上所述,澳门特区可继续采用原有制度的前提是先认同一国,这基于澳门特区是中国不可分割的部份。倘若公务人员提高国情意识,存有效忠国家及特区的思维,并对国家及民族具有高度认同感及责任感,从而形成认同国家的意识形态,这样才在主客观上认同一国,最后有助落实“一国两制”的伟大实施。

    针对提升澳门公务人员国情意识的问题,透过在入职考试加入国情知识、加强国情教育及定期安排往内地工作交流以作解决,加入国情知识可审核投考人的国情知识水平,国情教育可巩固公务人员的国情意识,安排公务人员往内地工作交流,可让他们更了解内地政府的组织及运作、内地文化、中华文化等,上述安排可形成公务人员认同国家的意识形态;而《中葡联合声明》及澳门特区基本法规定在澳门实施“一国两制”,即在一个国家下,澳门不采用社会主义,并维持原有制度,带出公务人员具备认同国家的意识形态,有助落实“一国两制”。由于公共行政的主观元素包括上述意识形态,所以提高公务人员国情意识可稳定公共行政。




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